有观点认为，西方发达国家发展留学教育主要出于经济目的，留学教育在发达国家是一门买卖，是所谓的“无烟工业”。实际上，留学教育虽属国际服务贸易的范畴，但仍兼具部分教育的公益属性。并且，留学生作为重要的国际移民群体，一直被国际社会视作全球人才流动的重要形式之一。据观察，其实有不少国家为此投入大量公共资源，特别是那些官方语言并非英语，同时具备一定经济实力的国家。
7月19日，苏州大学的25名美国留学生利用暑假来到江苏苏州卢福英刺绣培训学校，学习中国传统刺绣技艺。王建康摄/光明图片
法国 负担留学生学费成本的三分之二
法国是2001-2018年国际留学生第四大目的地国。2018年，外国学生占法国高等教育整体人数的12.5%，约32.4万。其中，来自非洲地区的学生最多，占留法留学生总数的46％。此外，中国是第二大来法留学国，占留法学生总人数的9％。
赴法学习的外国学生主要从以下几个方面享受法国政府提供的财政资助：
一是学费减免政策。法国公立教育实施免费制度，公立教育机构的各项培训费主要由法国政府承担，国际留学生和本国学生一样享有该权利，仅收取135欧—400欧/年的注册费，但是法国政府在其培养过程中投入的经费则达到6000欧-15000欧/年。
二是奖、助学金政策。法国政府每年向留学生提供约22000个奖学金名额。其中80%的奖学金在法国使馆和外国合作协议框架下发放，包括：埃菲尔奖学金、马约尔奖学金等，这些奖学金项目种类繁多，互为补充。除此之外，有的大区级地方政府从自身的国际发展战略出发，也设立了自己的特色奖学金项目。
在奖学金政策之外，基于来源国和社会情况等因素，部分外国学生还可与本土学生享受同等待遇，申请由法国高等教育科研与创新部发放的助学金，其内容包括：旅费、生活费用以及针对博士生的经济资助等。(资助标准如表1）
三是社会福利政策。法国社会各类针对学生的福利、住房补贴以及交通优惠，均强调公平性，因而在法留学生可以享受和本土学生一样的社会福利，包括住宿补助、交通补助、医疗保险等。
那么，法国政府每年在留学生教育所投入的公共财政资源能达到多大规模呢？法国高等教育署2014年的一项调查报告显示，2013-2014学年度，法国政府资助外国留学生的费用可能超过了31.08亿欧元。其中，高等教育预算28亿欧元，奖学金预算5.5亿欧元，其他可能的援助2.1亿欧元。
2019年法国的留学生政策出现了新的变动：政府计划大幅提高非欧盟国家外国留学生的大学注册费用，但在实施新收费政策的同时，法国高等教育部长维达尔也表示，法国政府将把奖学金的数量增加三倍，并且国家仍将继续负担留学生学费成本的三分之二。在此基础上，法国政府还计划在2019年追加投入1000万欧元，用于支持在高等教育机构中开展留学生接待的等级评定工作。
德国 公立大学基本不收学费
德国近年来赴德留学生处于稳步增长的态势，2018年赴德留学生总数达到37.5万人，占高等教育整体人数的13%。除西欧地区以外，东亚地区、北非地区是赴德留学生的主要生源地。
根据留学德国官网的介绍，35.3％潜在的留学生选择德国是出于德国高等教育的免学费政策，在各项影响留学选择的因素中排名靠前。据此也可以看出德国政府为吸引国际留学生下了不少功夫：
一是生均培养成本。与收取高昂学费的英美等国相比，德国高等教育的竞争优势之一在于免学费。除了极少数私立高校和艺术类高校之外，德国公立大学基本上不收学费。2005年，德国部分联邦州的高校一度向处于本科和硕士阶段的学生（包括本国、欧盟成员国和非欧盟国家）收取每学期最高500欧的学费。但这一政策在社会各界的反对下被迫取消。在德留学生的学费目前主要由纳税人负担。2017/2018学年度，巴登-符腾堡州重新开始对非欧盟国家的留学生征收每学期1500欧的学费。以这一收费标准为依据，我们可以测算出德国政府当年所负担的留学生学费成本约为10.77亿欧元（2017年在德留学生共358895人）。
这仅仅只是生均学费成本，如果算上其他生均支出，德国政府所负担的留学生生均培养成本势必远超这一数字。德国科隆经济研究所根据联邦统计局年度资料测算的结果显示：2014年，德国财政为每个学生平均支出约为7700欧元（包括教学和服务费用）。按照这一标准，2014年全年德国政府投入在留学生方面的生均支出总额约为23.2亿欧元。
二是奖、助学金政策。德国大学通常不设奖学金，主要由德意志学术交流中心等组织和各类基金会提供。德国的奖学金种类繁多，申请的难度也相对较高：根据DAAD网站奖学金数据库的介绍，目前有超过200项奖学金项目供外国学生选择。
总体来看，德国公共财政每年在留学教育方面的支出至少应在23.2亿欧元以上。这也是其深受国际留学生青睐的主要原因之一。
日本 国际留学教育投入高
日本是2001-2018年国际留学生第六大目的地国。根据日本文部科学省的数据，2017年度赴日外国留学生总人数约22.4万，外国学生占日本高等教育整体人数从2014年的5.3%增加到7.8％。从区域分布来看，赴日留学生以亚洲地区的学生居多，占赴日留学生总数的89.4%。其中，中国是最大的赴日留学派遣国，约占留日学生总人数的38.4％。
日本政府为吸引国际留学生所投入的公共财政主要包括：
一是生均预算支出。根据现有资料，在日留学生与本土学生的学费政策基本一致，并且部分留学生还可以申请学费减免，学费减免与后续的奖学金资助互不影响。据此可以推测外国学生享受与本土学生同等额度的生均预算支出。根据UNESCO2016年的数据，日本高等教育的生均投入约为8700美元，由此估算出当年赴日留学生（共计203133名）所耗费的财政总预算约为17.6亿美元，约合2073亿日元（按2016年末日元/美元汇率计算）。
二是奖学金政策。在中央层面，2016学年度日本文部科学省给予外国留学生的资助额度为179.7亿日元。以“国费留学生”项目为例，文部科学省每年向留学生提供的“国费留学生”约为9400人。资助范围覆盖了从研究留学生、教员研修留学生、大学本科留学生、日语日本文化研修留学生、高等专门学校留学生到专修学校留学生六大类型。资助金额则从11.7万日元到14.8万日元不等。而根据日本厚生劳动省的公开资料，2018年日本大学生的毕业起薪约为20.6万日元，扣除税收等项后实际可支配收入约为16万日元。两相比较，“国费留学生”的资助金额实属不低。
在文部科学省之外，日本外务省、日本国际协力机构（JICA）等外交部门也对部分外国学生提供奖学金，包括：年轻行政人员长期培养支援项目（JDS）；利用日元贷款资助赴日留学的政府开发援助（ODA）奖学金项目等。公开的资料显示，2017年，JICA与各东道国政府所签订的JDS奖学项目协议书承诺资助金额总计达13.4亿日元。此外，自2013年第五届东京非洲发展国际会议以来，日本政府正积极开展“非洲青年精英人才教育计划（ABE Initiative）”，以加强对非洲青年赴日硕士研究生的留学支持力度。
在地方政府层面，日本的各都道府县等也从自身的国际合作战略出发，设立相应特色奖学金项目，不过支持的专业和额度相对较小。整体来看，仅就奖学金项目而言，日本政府每年所投入的财政总额将在193亿日元以上。
综上，2016年全年日本政府在国际留学教育所投入的财政规模至少在2266亿日元以上，处于一个较高的水平。
小结
基于上述案例，在留学教育领域投入适当的公共财政资源在国际上极为普遍，不应简单地只从经济角度去看待这一问题。特别是我国的来华留学教育从其诞生伊始就带有服务国家外交战略和推动教育对外开放的目的，不应单纯地着眼于经济属性，而忽视其背后长远的社会效益。当然，发展来华留学教育也要注意量力而言，在坚定不移地支持教育对外开放事业的同时，也要不断提高财政资源的使用效率。笔者建议从以下几方面入手：
第一，发挥留学生奖学金项目的政策导向作用。通过设立反映不同社会收益的多种类、足够数量的奖学金，引导来华留学生教育主动迎合和适应国内外社会经济发展需求，撬动国际人才资源红利。例如：通过向“一带一路”国家定向增加奖助学金名额，吸引更多相关国家的优秀人才来华学习，为“一带一路”建设积蓄人才、夯实民意基础。再比如针对一些基础学科、技术创新学科、前沿交叉学科设立专项奖学金，有助于吸引杰出人才来华，带动国家创新驱动型经济发展。
第二，提高筛选标准，健全奖助体系。我们需要重新建立起一套针对留学生的培养考核体系，并将考核结果与奖助体系相挂钩，从而激励来华留学生全力投入学业，保证来华留学教育的资源投入真正做到“人、财、物”各尽其用。另一方面，高校也可以适当设立相应的教学研究辅助岗位，一是鼓励来华留学生参与到校园建设与管理服务中，二是有助于发挥其跨文化背景优势，为高校国际化建设提供思路，三是帮助来华留学生缓解经济压力增加收入来源，同时也有利于来华留学生积极主动地适应在华学习生活。
第三，建立多元化的筹资渠道，积极吸纳来自企业、社会团体等不同渠道的社会资金，在财政投入之外拓宽资金来源渠道。对于许多发达国家来说，留学生的奖学金资助正在逐渐转由各类企业和社会组织提供。以日本为例，赴日留学生中“国费留学生”占受资助学生的比例已逐渐减少，奖学金的提供主体更多地来自于各私人部门和非政府组织。其中比较知名的就包括Rotary米山纪念奖学会奖学金，据留日友人介绍，不少受资助的留学生每月都能获得超过20万日元的资助，其待遇远超文部科学省的“国费留学生”。
作者：哈巍 陈东阳（分别系北大教育学院副院长、博士研究生）
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